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社会资本投资入注铁路发展正当时

发布时间:2015-12-15 01:39:08

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山西省鼓励社会资本投资铁路建设运营

　　铁路是重要的基础设施和民生工程,铁路运输是资源节约型、环境友好型运输方式。日前，山西省出台《深化铁路投融资体制改革加快推进铁路建设的实施意见》，全面深化铁路投融资体制改革,鼓励社会资本投资铁路建设运营，充分发挥各方积极性,多渠道、多元化筹措建设资金，为铁路建设的顺利实施提供保障。

　　一是加大财政资金支持力度。山西省财政继续执行现有对铁路建设的支持政策，并根据铁路建设需求和财力状况安排建设资金。

　　二是研究设立省铁路建设发展基金，拓宽融资渠道。发展基金以省财政性资金为引导,广泛吸引国有企业、保险、银行、社保和民间等资本投资铁路建设，各类社会资金和基金投资铁路发展基金，按照约定获得合理稳定回报。

　　三是鼓励社会资本投资铁路建设运营。积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入国家中长期铁路网规划、国家批准的专项规划及山西省规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。

　　四是盘活铁路资产股权。积极争取中国铁路总公司支持,适时将山西省在合资铁路中的资产和股权与中国铁路总公司进行置换或向社会转让,所获资金用于铁路项目建设，推进以“存量”换“增量”，努力实现铁路建设投融资的良性循环。

　　社会资本投资入注铁路发展正当时

　　国家发改委等五部门联合印发了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，将面对社会资本全面开放铁路投资与运营的市场。这是我国铁路深化改革，敞开自己大门的新的尝试与探索。紧接着9月6日，铁路总公司出台了《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》。这对进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路，促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展，将起到重要作用。

　　铁路一直都是我国国民经济大动脉和关键基础设施，加快推进中长期路网建设，对稳增长、调结构、惠民生具有重要意义。当前我国铁路线路已有11万公里，其中，中高速铁路近2万公里，规模世界第一，然而相对于新兴城市发展的和城镇化建设需要而言，目前的路网建设只是出具雏形。今后我国对铁路建设的力度依然很大，因而在一些方面还存在一些缺口，社会资本进入铁路发展，是深化铁路投融资体制改革、加快我国铁路建设的重要举措。

　　社会资本进入铁路将进一步加快我国铁路建设发展，未来几年我国将对铁路建设投资千亿的的资金，然而对于我国辽阔的国土面积来说仍然不足，因此未来铁路建设的力度依然继续加大。社会资本的投入可以在人力、物力、资金等多方面参与到铁路建设，从铁路建设方面获取相应的受益。

　　社会资本进入铁路将进一步推进铁路内部机制改革，通过社会资本与铁路的合作，运用代建、自建、委托管理、特许经营、股权合作等多种方式，参与铁路建设与发展，这也将对铁路作为国企的进一步深化改革，促进铁路内部在管理、资源、技术等多方面加速优化调整。

　　社会资本进入铁路将进一步优化社会资本投资取向，铁路是国家的基础建设，是利国利民的长远规划，当前稳健的投资渠道和方式较少，在今后基础建设仍然是拉动经济增长的发力点，同时在物联网迅猛发展的格局之下，特别是在“一带一路”发展战略之下，抢占铁路发展先机，社会资本先入为主，积极参与铁路建设与发展，将会进一步增强社会资本的实力和收益，也会更好的增强社会资本的流动与活力。

　　更多的社会资本进入铁路，对于社会资本实力壮大和铁路发展建设将是合作双赢的格局。目前我国已有一些中长程的高铁项目、城市内的轨道项目等具有了盈利的良好模式，因此社会资本的投入盈利与发展，也会有更好的模式去探索。

　　鼓励社会资本投资铁路不失为一种良策

　　五部委：全面开放铁路投资运营市场鼓励民资进入

　　从中国铁路总公司获悉，日前，铁路总公司出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路，促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展。

　　《指导意见》明确，对于非国铁控股合资铁路建设项目，按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议，由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。

　　关于非国铁控股合资铁路建设项目的运输经营管理，《指导意见》明确，在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下，项目公司依法决策运输管理方式，可委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥铁路运输企业的专业管理优势，提高运输效率；也可由项目公司自管自营，铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。

　　开放铁路所有权和经营权关键是“舍得”

　　从当前国内铁路运营形势分析，进行市场化改革、吸引社会资本参与，既是社会发展必然，也是一种现实所迫。公众多年来早就呼吁放开社会资本参与铁路建设，早在3年前国家有关方面就出台政策鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域回应社会关切，就是证明。另外，铁路“负债”严重也是一种现实倒逼因素。中国债券信息网发布的《中国铁路总公司审计报告》显示，中国铁路总公司(下称“铁总”)2014年上半年税后亏损53.56亿元，共有负债合计3.43万亿，总计收入和货运收入同比都有所减少。国内铁路整体上处于“亏损”状态是不争的事实，这也是加速改革和放开所有权、经营权的重要原因。

　　国家5部门发布的上述《意见》，显然比前几年的相关政策开放性尺度更大、改革力度也更大，然而，能否真正实现国内铁路良性发展、实现改革预期，关键和核心仍是“铁老大”能否真正“舍得”的问题。几年前的“政策鼓励”之所以没有真正落实落地，是因为“铁老大”对于“放权”仍抱有明放暗不放的心态，没有真正具有舍弃既得利益的心理准备。那么，此次由国家发改委牵头的“开放铁路所有权和经营权政策”能否落地，对“铁老大”和有关部门的心态仍是考验。如何“放”？这里面有许多的门道可讲，也直接关系政策落地效果。

　　目前，我国铁路属于国有化性质，其经营权集中在“铁总”。那么，在“放开”的过程中，“铁总”会不会“挑肥拣瘦”地放？我国铁路盈利不均，一些国内铁路路段属于“热门”路线，上座率极高，当然是赚钱的，而一些冷门路线多是“亏损”运营，是出于宏观战略和公众利益考虑在“硬撑着”。“铁总”和有关部门会不会将“肥”的紧紧抓在手里，而“舍弃”那些亏损大户和“负债包袱”甩给社会和市场？并非没有这种可能。目前，在“放开所有权、经营权”政策中将涉及两种铁路：一种是“新建”，新建铁路同样会存在“肥瘦”问题；另一种是既有铁路，也同样存在“肥瘦”问题。譬如到广州和成都的铁路线属于普遍热门，盈余水平高，而西北省份内一些铁路却“经营惨淡”，“铁总”舍得将“肥路线”开放给市场和民间资本吗？如果不能真正转变心态，一视同仁地“放”，而仅仅是“放”几根“鸡肋”的话，这一“放开所有权、经营权”改革政策终归还是面临夭折的可能。

　　另外，“放开所有权和经营权”过程中，真能解决好利益问题吗？铁路属于垄断行业，垄断的背后必然是巨大的现实利益，无论一些铁路段亏损与否，管理者和垄断经营者个人的“腰包”从不会瘪多少。用“穷庙富和尚”形容铁路领域大致不差。在巨大的利益驱动之下，“铁总”和“地方铁总”未必真的乐于舍弃既得利益。尤其是目前铁路管理和运营仍带有过浓的行政色彩之下，“所有权和经营权”就意味着“权力”，权力就意味着利益，明放暗不放仍可能大行其，“用人靠前”、“不用人靠后”的卸磨杀驴心态仍会存在，甚至为一已之私“违背信用”的现象也可能发生。众所周知，近年来铁路系统“大老虎”频繁出现，“腐败商人”丁书苗之所以能够在铁路系统上下其手、涉足基建工程和铁路货物运输计划等重大领域，并获得高达20余亿元的非法利益，不正是铁路管理者和领导层的“保守”与“趋利”所致吗？

　　中国的改革，最大的阻力就是利益阻挠，铁路系统概莫能外。国家5部门发布的《意见》是加快市场化改革的重要体现，也是让铁路系统获得的新鲜血液、充满生机活力的重要方式，然而，“铁总”和“有关部门”的思维真的转过来了吗？真的能做到对“简政放权”不折不扣执行吗？这将关系改革成效。

　　民资入铁还需再闯三道关

　　《指导意见》还明确，对于非国铁控股合资铁路建设项目，将按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议，由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。

　　自2013年铁路政企分开以来，社会资本对于全面开放铁路建设经营市场的呼吁不绝于耳，而负债累累的铁路部门，也渴望早日吸引社会投资，注入新的资本血液。2013年8月，国务院就曾出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本开放部分铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路的方略，此次铁路总公司《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》的出台，对于鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的积极性，将会起到重要作用。

　　凭心而论，铁路总公司的这份指导意见无论对工程建设管理和运输经营管理，作出的规划和说明都有较强的可操作性，然而，较强的可操作并不意味着民资入铁的所有障碍都被清除，当前，铁总政企改革不彻底、半计划性管理等体制弊端仍是阻碍民资与铁路合体的三道关卡。

　　“民资入铁”要首闯“管理自主关”。铁路运输经营面临的管制严重，限制较多，没有较高的自主管理保障，“民资入铁”就像是带着枷锁跳舞。就拿铁路经营收入的主体——客货运输收入来说，制定客货运输运价的权利仍掌握在发改委的手中。只有在特定时间和地区间，铁路部门具有下调运价的权力。从而，铁路部门无法把根据市场变化调整运价的权益下放到民资参与经营的合资方。

　　“民资入铁”还要闯过“效益兜底关”。天下攘攘，皆为利往，民资参与铁路建设的积极性在于可期的收益。然而，无论是参与铁路建设还是运营管理，投资成本高、回收周期长、收益分配难协调都是“民资入铁”无法回避的问题。此外，随着近些年铁路建设布局的日趋合理，适宜民资引入的新规划线路将更注重拉动地区经济发展等社会效益，盈利能力和预期收益很难的到保证。一些地方政府牵头建设的地方性铁路，更期待地方政府在银行贷款、征地补偿方面的政策背书和税收优惠、物业开发的财政让利。

　　最后，“民资入铁”要闯“权益保障关”。作为政府运输职能的延伸，铁路部门一直以来担负着沉重的社会负担，同时也享受着作为补偿的社会权益。虽然经过了深及体制的政企分离，但铁路部门担负的社会职能仍未剥离。明确铁路权益，特别是民资进入铁路后，将会享有的权益，建立一整套成本透明、债务清晰的核算体系，才能保证民间资本的合法权益，从而调动其参与铁路建设、运营的积极性。

　　栽下梧桐树，才能引得凤凰来。对改革中的铁路总公司来说，吸引民资入铁，任重而道远。

　　【启示与思考】

　　近几年来，受劳动力成本提高、人口红利减少、国际经济环境变化等影响，国家经济增长面临的压力日趋渐大，国家经济增速逐步降低，保增长正成为我国当前仍需解决的重大问题。

　　当然，政府早已未雨绸缪，经济自救政策自2012年经济增速下滑时起已开始逐一制定、落实。从过去的大力支持基建，再到近期包括“一带一路”在内层出不穷的各类升级与他国经济合作等级的战略政策，最后到现在的国企改革提高经济效益。从政府的经济战略布局中可以看出，国家花出去的每一分投资，都是左右权衡，精打细算，谋求利益长远化、最大化。而扩大铁路建设规模无疑是较好的一个选择。

　　政府通过投资铁路，改善国内交通环境，加速国民生活节奏，增强国民出行欲望，间接提高消费水平，最终达到经济增长的目的。

　　目前，铁路作为基建项目日趋受国家重视，近些年来对铁路的投资呈翻倍的趋势。据粗略统计，今年上半年约有近9000亿元基建项目获批。而铁路基建项目里的重要领域，所获投资所占比额度更高。

　　根据中国铁路总公司2015年投资预期，本年投资约为9000亿元，上半年完成投资2651亿元，同比增长299亿元。下半年只有提高铁路建设力度，才能完成投资目标。与此同时，要求扩大铁路融资也再次被摆到桌面上，民众参与铁路融资的积极性也在提高，无形中，民间资本也被铁路融资盘活。

　　此次出台的《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，不仅在民营铁路建成后的运营方式上，铁路部门给出了较大选择空间，既可以委托铁路运输企业代管理，亦可由民间投资主体自管自营，铁路在专业上提供技术支持。而且通过把铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值等全过程交由出资人负责方式，完全释放建设、运营权利，这本身对民资企业来讲具有极强的吸引。若社会资金投资铁路，国家给予政策扶持的前提下，加上多方科学规划，科学定价，一方面则可促进铁路的基础建设更进一步，使得整个既有铁路网更加密集丰富；另一方面增加运能的同时，根据市场合理规划运输组织以及淡旺季调整短途城市圈列车开行计划，既可以达到双赢的目的。

　　铁路作为国企所担负的社会公益责任，在安全与服务齐飞的状态下，营业里程与营业额不成正比，铁路经济发展跟不上社会的发展，让人担忧。俗话说变则通，铁路部门为了广纳资源，收益分享，建设铁路，方便于民，多方得利的变革，出台此次《指导意见》，再次为民资入铁抛出橄榄枝，也为民资上了一道“好菜”。