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政府购买职业教育服务的运行机理、实践困境与发展路径

发布时间:2015-04-27 03:31:32

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我国职业教育的发展长期处于一种规模但不经济的状态：[1]一方面，各级各类职业教育体系庞大，另一方面，职业型人才的供求长期处于结构性矛盾之中。如何合理配置职业教育资源、提升职业教育的发展质量成为我国政府和社会面临的一大挑战。传统意义上“政府包办式”供给职业教育的服务模式由于政府财政资源的约束与政府职能的有限性，已经难以适应当前我国职业教育发展的现实情况。在这种情况下，如果政府尝试以“购买”的方式提供职业教育服务，或许可成为可行之策。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出：“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式提高办学水平。”2014年2月，李克强总理在国务院常务会议上明确指出：“引导支持社会力量兴办职业教育，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”可见，政府购买职业教育服务已成为高层的共识，在政策上已无障碍。在此背景下，如何系统思考政府购买职业教育服务的理论机理和实践路径将具有重要意义。

　　一、政府购买职业教育服务的理论基础与运行机理

　　(一)政府购买职业教育服务的内涵和理论基础

　　1.政府购买职业教育服务的内涵

　　政府购买实质上是一种利用市场竞争机制提供公共产品和公共服务的模式。政府购买服务主要是在公共服务方面，它改变了原来对非营利社会组织的经济支持方式，通过竞标和契约的方式，鼓励不同的中介服务机构参与竞争，以达到提升服务品质、提高服务组织效率的目的。[2]从宏观上来看，职业教育服务就是向社会公众提供的以满足人们物质和精神需要的职业教育活动及其结果。在微观上，它是指让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育类公共服务，如各级各类学校职业教育、社会职业技能培训等。政府购买职业教育服务是中央政府与地方政府为满足社会公众的职业教育需要，与各类社会组织签订契约，通过公共财政来向社会组织购买职业知识、技能、师资等，旨在向社会公众提供优质、多元的职业教育服务，从而实现政府在职业教育服务供给中“生产者”与“提供者”的分离。

　　2.理论基础：委托代理理论

　　委托代理理论是现代企业管理理论的重要组成部分，它建立在所有权和经营权分离的基础上，强调委托人和代理人的利益冲突与信息不对称。这一研究可以追溯到亚当·斯密，他最早发现股份制中存在委托代理关系，现代意义上的委托代理关系最早是由罗斯提出的，他说：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”[3]按照梅克林的定义，委托代理关系是指一种契约，根据这个契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应的报酬。[4]在委托代理理论看来，为实现某些特定的公共服务目标，政府无需亲自使用财政资金去运作完成，而可以通过与各种社会组织建立契约关系的方式，委托社会组织去完成，政府只需支付相应的资金即可。在这种契约关系中，政府需要注意的是自己与社会组织之间不是雇佣关系，相反，政府应充分尊重和保障社会组织的独立性，使其能够独立决策和独立运作，政府只需依据合同进行管理，对绩效进行独立评估，以最大限度地激发社会组织的积极性与主动性。

　　(二)政府购买职业教育服务的运行机理

　　政府购买职业教育服务存在多重委托代理关系。首先，在政府与社会公众之间，政府虽然是职业教育服务的提供者，但政府的财政资金源于纳税的社会公众，因此，实质上是社会公众委托政府向有需要的特殊群体提供职业教育服务，如下岗职工再就业教育服务与农民工职业培训服务，政府在此充当的是代理人的角色。其次，在政府与社会组织之间，政府是委托人，社会组织是代理人，社会组织通过竞争机制承接各项政府委托的职业教育服务项目，社会组织既可以自己“生产”职业教育服务，也可以委托给其他营利性或非营利性教育服务机构来“生产”，从而形成多重委托代理链条(如下图所示)。那么，基于此链条，政府应向什么样的社会组织购买职业教育服务？当前已有的购买职业教育服务的类型有哪些？政府和社会组织基于委托代理关系形成了怎样的购买模式？笔者试图从以下几个方面厘清这些关键问题。

　1.向谁购买

　　从委托代理的视角来看，政府是委托人，具体负责提供职业教育服务的组织是代理人，当然，政府既可以向非营利组织购买服务，也可以向营利组织购买服务。从国外的实践经验来看，西方国家的政府以向非营利组织(教育中介组织)购买教育服务为主。如澳大利亚的职业技术教育有一个鲜明特色就是职业教育与行业咨询组织密切联系，突出体现在各地都有行业咨询组织，其代表都是本行业具有较高声誉和丰富实践经验的职业教育咨询专家。行业咨询组织的主要职能是协调政府与企业、企业与学校之间的关系，为政府和学校提供企业的需求信息，引导与承接相关的职业教育培训项目，并向企业宣传相关政策，把职业教育的产品推荐给相关企业。在我国，政府主要是向社会组织购买职业教育服务，这些社会组织往往以非营利的居多，同时也有私营的职业教育培训机构参与政府购买项目。

　　2.购买什么

　　购买什么是指政府购买职业教育服务的具体内容，包括社会急需的技工人才、就业培训、职业技能发展、职业教育评估、师资培训服务等。如苏州市在“十二五”期间投入2000万元资金用于推动学校与社会组织的合作，由政府以人才培养“补贴”的形式出资购买职业教育育人“产品”，培养产业急需的青年高技能人才1万名。①浙江省政府为实现充分就业，率先发放就业培训券，为就业困难群体向有资质的组织购买就业培训服务，开展农民工的就业培训。就业培训主要包括引导性培训、就业技能培训和生活常识等方面的培训。其中，引导性培训主要是开展基本权益保护和法律知识的教育。就业技能培训是指根据国家以及不同行业、不同工种对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，以及对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训、提供创业指导。政府购买职业教育评估服务是将以往由政府包办的许多教育评估事务，以购买的方式委托给区域内外的专业性教育评估机构来进行。评估的项目包括新开办职业学校的资质、职业教育中介培训组织的评估、各类职业教育项目经费的使用状况评估等多个方面。[5]

3.如何购买

　　政府购买职业教育服务实际上是政府将教育服务的“生产过程”让渡给社会与市场的过程，政府是服务的购买者和购买过程的规划者，承担资金拨付、规则制定、监督管理；社会组织则是职业教育服务的承接者，它既可以通过获得购买资金自己进行服务的直接生产，也可以将服务外包给私营机构，由私营组织直接生产服务。这样，在购买者、承接者、消费者之间形成多重委托代理关系，三者的组织优势、价值取向、行为目标和行为方式各不相同。就具体的购买方式而言，有直接资助模式、服务券模式、服务外包合同模式。

　　直接资助模式主要指政府以资金支持、场地和设施扶持、金融和税收优惠的形式，对相关社会组织进行扶持，从而实现职业教育服务的变相购买。如苏州市为了培养产业急需的青年高技能人才，保证培养的学生合格并在当地就业，按每生2000元标准对培养学校予以资金补贴。直接资助模式是一种针对生产方的补助，这种方式给服务生产方提供优惠，激励其将服务提供给受益人。②

　　服务券模式实际是消费方补助的一种形式，是将某种形式的支付或报销凭证直接发给项目受益人，受益者可以在服务提供者之间进行选择，以获得最适合自己所需的物品或服务。政府向符合规定条件的服务对象发放凭单，由职业教育服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向主管部门要求兑现一定数量的资金。我国的就业培训券模式较为成熟，多地政府已开展相关的实践。具体运行方式为：第一步，各地方政府根据本辖区内的情况，通过调查采访等方法确定本区域内需要就业培训的对象及数量，结合政府的财力制作实名制教育培训券，并确定发放对象及条件；第二步，政府向先前确定的对象发放就业培训券；第三步，领到就业培训券的人员根据自身喜好和市场需求状况选择职业培训机构与培训专业；第四步，培训机构对持券报名者进行培训，培训结束后收取就业培训券；第五步，培训机构到政府部门兑付就业培训券。

　　服务外包合同是政府从私人机构购买特定产品和服务的典型做法。在职业教育服务领域，政府若希望让某个非营利组织长期提供某种服务，通常采用服务外包合同模式。政府与承担教育服务供给的社会组织签订具有法律效力的合同，明确提供职业教育服务的质量与数量标准，规定双方的权利与义务、购买的经费等。合同模式通常包含比较正式的招标和评标程序，能体现不同资质教育机构间的公平竞争。在职业培训服务和教育评估服务等方面，这种合同模式运用最多，政府往往与社会培训机构或职业学校签订合同为特殊的社会人员提供职业教育培训，或者政府与专业的教育评估机构签订合同，对相关的职业教育项目开展评估。浙江教育行政部门将职业院校所需购买的师资培训事项及具体要求向全社会公布，以公开招标的方式确定服务供应方，等服务供应方确定后，再由教育行政部门与服务供应方签订正式合同。[6]

　　二、政府购买职业教育服务的实践困境

　　政府购买职业教育服务在实践过程中不仅面临政府购买公共服务的一般性难题，也势必受到我国体制环境的干扰和职业教育服务特殊性的制约。

　　(一)为何购买：购买过程中政府理性严重错位

　　政府在购买职业教育服务过程中的理性错位表现在认知理性和价值理性两个方面。第一，认知理性错位。它是“目标置换”在政府购买公共服务活动中的具体表现，指政府在购买公共服务的过程中往往将“购买”这一治理工具的运用与否作为目标，而忽视追求公共服务的质量和绩效。认知理性错位在我国地方政府的权力行为中时有发生，有研究表明，在政府购买公共服务的动因中，政治因素居主导地位，很大程度上是受地方长官强调“购买服务”的优点或为使地方长官满意的愿望而驱动的，[7]追求公共服务的发展绩效往往并不是政府购买公共服务的初始推力。一旦政府将这一认知惯性带入职业教育服务的购买中，就很容易在政府购买过程中忽视政府购买的内容，从受教育者的角度来看，通过政府购买而由社会组织提供的具体教育内容才是他们最关心的。一旦政策执行偏离了以受教育者获益为标准的原则，首先会对受教育者造成损失，其次也致使社会中介组织偏离教育的核心目标，转而去迎合政府官员的偏好，从而造成委托代理中约束和激励原则的失效，对职业教育服务的质量和绩效造成消极影响，不仅影响受教育者的预期收益，而且关涉社会整体的就业形势和产业发展。第二，价值理性错位。它是指政府在推进职业教育服务的购买过程中过度关注效率而忽视公平。与一般类型的公共服务相比，职业教育服务作为教育服务的重要构成，有其自身的特殊性，如受教育者既是职业教育服务的消费者，也是其投资者；回报周期长、质量难以量化评估；它是社会阶层流动的重要机制等。这些特殊性要求政府在政策设计上不仅需要关注公共服务的效率诉求，而且更需要重视教育本身的公平属性，实现政府购买职业教育服务价值的理性回归和良性发展。

　　(二)购买什么：职业教育服务的属性定位不清

　　职业教育服务的属性定位是政府付诸购买行为的基础问题，当政府寻求社会组织和市场力量来生产职业教育服务时，首当其冲的问题就是设定购买的具体内容，这就需要准确定位职业教育服务的属性。从我国目前职业教育体系的现状来看，职业教育服务包括职业学校教育服务和职业技能培训服务，前者属学校教育范畴，后者属社会职业培训范畴。其中，职业学校教育在层次上可以分为中等职业教育和高等职业教育，在所有权上可以分为公办职业教育和民办职业教育。可见，我国职业教育服务的类型十分庞杂。因此，职业教育服务的属性不可一概而论。一般而言，参照公共产品的区分标准(非竞争性和非排他性)，职业教育服务可以划分为公共职业教育服务、准公共职业教育服务、私人职业教育服务。其中，中等职业教育由于个人收益的弱化、正外部性强，加之“中职教育免费政策”的施行，中职教育服务的属性正在由准公共产品走向公共产品；[8]高等职业教育服务当属准公共产品；社会职业技能培训服务属私人产品的范畴。从目前的实践来看，各地政府购买职业教育服务的类型不一、购买方式不同。如浙江省江门市政府购买的是民办职业教育服务、广东省佛山市政府购买的是中等职业教育服务、四川省遂宁市政府购买的是社会职业培训服务。那么，到底何种类型的职业教育服务可以成为政府购买的对象，不同类型的职业教育服务又适合以何种方式来购买？这些问题都源于政府对职业教育服务的属性定位不清，其直接后果是政府购买的职业教育服务并不适合社会需求，购买方式并不能达至成本节约和质量最优。

　(三)向谁购买：教育中介组织的发育严重滞后

　　域外经验显示，教育中介组织是承接职业教育服务的主体部分，这是因为职业教育服务的公共属性较强，在总体上不适宜向私人部门购买。教育市场的真实存在是政府购买职业教育服务的前提，其典型特征是生产者之间存在竞争关系，[9]即存在一定数量和质量的教育中介组织。改革开放以来，市场体制逐渐形成，政府放权已成趋势，公共社会领域初步从公共领域和私人领域中分化出来，教育中介组织也有了一定程度的发展，但整体上仍呈现出“量少质低”的特点。从数量上看，我国教育中介组织的规模较小，尚未形成完善的职业教育服务的“卖方”市场，竞争水平比较低。政府购买职业教育服务的初衷是要通过教育市场中教育中介组织之间的良序竞争，降低职业教育服务的供给成本，提高职业教育的服务质量。[10]由于教育中介组织的生存在相当意义上依赖于政府订单，获取途径往往是价格竞争，即投标价格越低的组织越有可能获取到政府订单。在教育中介组织数量屈指可数的情况下，职业教育服务的购买很容易形成垄断格局和价格联盟：在当前政府订单有限的境遇下，一旦某一个组织以较低的投标价格承接职业教育服务，其它几个教育中介组织极有可能因此而选择退出该市场，进而引致个别教育中介组织垄断某一区域内职业教育服务市场的格局；或有可能为维护承接服务的利益(政府总是倾向于以较低的价格供给较理想的公共服务)，承接方在正式投标之前达成价格联盟。无论是垄断格局，还是价格联盟，都不利于实现政府购买职业教育服务的初衷：节约成本、提高质量。从质量上看，我国教育中介组织的独立性不甚明显。在现有的体制和法律框架内，很难找到严格对应西方意义上的教育中介组织，这些组织在很多方面与各级政府机构有着千丝万缕的联系，其活动往往受到政府意志的不同程度干扰甚至干预，具有明显的民办与官办的二重性。[11]这一现状极易造成教育中介组织在生产职业教育服务的过程中更倾向于遵循行政逻辑、取悦政府偏好，而忽视职业教育的发展规律和消费者的受教育需求。

　　(四)怎么购买：信息不对称引致的契约类风险

　　政府购买职业教育服务主要通过契约方式(签约和履约)得以实现。由于政府在购买职业教育服务中存在多重委托代理关系，而政府作为购买者，居于承接方和消费方的中端，其在信息获取上处于劣势地位，因而使潜在的契约类风险剧增，主要表现在由签约信息不对称引发的合同风险和绩效信息不对称引发的监管风险两类，这些风险给“节约成本、提升质量”目标的实现带来了巨大的不确定性。从签约信息来看，包括签约对象信息(承接方的资质、能力等)和签约内容信息(购买的数量、期限等)。受制于时间、专业研判能力以及购买公共服务的经验等多种因素，政府很难独立判断并甄别职业教育服务承接方的资质和能力。签约内容信息则受供求关系的影响，在职业教育服务中存在两类供求关系：一是公民接受职业教育的需求与政府供给之间的关系(私人需求)，二是用人单位需求与政府供给的关系(产业需求)，且两类供求关系并不一致甚至存在矛盾。一方面，随着大学扩招和职业教育预期收益的减弱，职业教育服务的私人需求呈弱化趋势；但同时，随着我国产业结构的调整，职业教育服务的产业需求又呈强化态势。政府若以私人需求为准，降低购买数量则难以满足产业需要；若以产业需求为准，则难以保证足够的消费群体，存在购买过剩的风险，无形中也提高了购买成本。职业教育服务供需关系的两类矛盾，使政府在签约时面临进退两难的困境。从绩效信息来看，由于职业教育服务的特殊性(周期性和连续性)，其质量只有等受教育者接受完教育，进入劳动力市场后才能逐渐得以显现，因而难以量化评估，同时这一评估过程也不适合由政府单独完成。显然，职业教育服务绩效信息的获取难度对政府的监管提出了极大挑战。

　　三、政府购买职业教育服务的发展路径

　　(一)完善政策制度体系：界清服务属性与扶持规范市场

　　1.界清服务属性：以合宜方式购买适切的职业教育服务

　　职业教育服务属性的定位是政府判断哪些职业教育服务需要购买并决定选择何种购买方式的基础性问题。对于前一个问题，由于影响产品属性的变量是多元的，包括技术进步、社会需要、政府对成本收益的权衡等，因而在公共产品和私人产品之间并不存在僵硬的分界线，或固定不变的产权形态。[12]而教育本身就具有公益性和正外部性，属政府公权力的当然责任辖区。据此，任何类型的职业教育服务皆可以由政府出面购买。但这并不意味着职业教育服务的属性定位无关紧要，政府在购买职业教育服务时须将其纳入决策范畴，具体来讲：在市场力量相对均势和不同类别职业教育服务的社会需求前定的情况下，政府应优先考虑购买公共属性较强的职业教育服务(中等职业教育＞高等职业教育＞社会职业培训)，以保障治理的公共性，拓展政策利益的受益面。对于后一个问题，政府在选择购买方式时同样需要考虑不同类别职业教育服务的属性。一般来说，公共属性较强的职业教育服务(如中等职业教育)较为适合“直接资助”的方式，私人属性占优的职业教育服务(如社会职业培训)较为适合“合同外包”的方式。从目前的实践来看，各地政府购买职业教育服务的类别和方式各异，并未切实考虑不同类别职业教育服务属性的差异。为此，中央政府应出台有关政府购买职业教育服务的基础性政策规范，具体界清不同类别职业教育服务的产品属性，统一政令，保障政府购买的适切性和合宜性。需要指出的是，这里所指的政策规范并不是事无巨细的细则条例，而是建议中央政府就职业教育服务属性及其购买方式作出原则性、方向性的规定，以避免各地政府负责人的“随意决策”，促使地方政府在推进政府购买政策的同时，树立遵循职业教育发展规律的意识。

　　2.扶持规范市场：提升职业教育服务卖方市场的竞争水平

　　卖方市场的竞争水平直接制约着政府购买职业教育服务的绩效，对此，政府应加大政策制度的供给力度。一方面，扶持教育中介组织的发展，培育职业教育服务的卖方市场。当前，我国有关社会中介组织的政策法规有待修订和完善，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的不予登记。”显然，这一规定在很大程度上制约了教育中介组织的发展，若某一行政区域内只有一家或少数几家教育中介组织，卖方市场就难以形成有效竞争，且容易形成职业教育服务生产的垄断格局或价格联盟。为此，政府应加快政策修订和扶持性政策的出台。另一方面，健全政府购买职业教育服务的程序性制度体系，规范买卖双方(政府与教育中介组织)的具体行为，避免寻租等失范行为的发生。从政府购买过程来看，政府应围绕以下几个核心制度范畴来构建程序性制度体系：一是职业教育服务的成本估算制度。应明确估算机构和估算方法，考虑到职业教育服务成本难以量化的特征，政府应加强与职业教育研究机构的合作，在估算成本时综合考量市场供求关系和职业教育的发展规律。二是职业教育服务的公开招标制度，尤其要明文规定评标、定标的具体细则。三是职业教育服务的财政给付制度，明确政府购买专项资金的管理方式、支付方式和监管方式等。[13]

　　(二)提升政府治理能力：构建服务、学习与责任型政府

　　1.构建服务型政府：矫正政府购买过程中的双重理性错位

　　针对政府在购买职业教育服务过程中出现的双重理性错位，应在服务型政府的理念下，切实转变执政思维和官僚逻辑，着力在政策议程和决策机制上树立服务精神和公众导向。在政策议程上，当前政府购买职业教育服务的政策议程主要受政治因素影响，忽视了公众的职业教育需求，进而造成政府只重视对上负责，将购买服务视为捞政绩的工具。鉴于此，政府应拓展政策议程的观测视野，重视公共性政策问题，形成制度化的自下而上的政策议程设定途径，将公众关心的、社会需要的职业教育问题纳入政府购买政策的议程。[14]在决策机制上，受制于官僚机构的科层逻辑，政府往往偏爱“效率”，而忽视职业教育发展的公平诉求，所以政府在购买职业教育服务的决策上，应引导公众参与，为公众表达职业教育发展的公平诉求提供有效的制度空间，如吸纳公众代表(尤其是职业教育的研究者和实践者)参与决策讨论、举行公开的听证会、建立决策复议制度等。

　　2.构建学习型政府：提升关键信息获取和契约监管的能力

　　如何妥善处理和应对由于信息不对称而引致的契约风险，关系到政府购买职业教育服务的绩效。彼得·圣吉认为：“在组织内部建立组织思维能力是应对风险和解决难题的关键。”[15]政府只有加强自身的学习能力建设，改变官僚主义的心智与思维模式，才能提升其在购买职业教育服务过程中关键信息获取和契约监管能力。首先，要建立自我学习的机制(如定期培训、进修学习等)，促使政府学习、掌握政府购买公共服务的专业知识和政策经验，熟悉职业教育的发展规律，进而提升政府甄别服务承接方的能力。其次要重视标杆学习和团队学习，学习发达地区地方政府购买职业教育服务的成功经验，同时与职业教育研究机构建立合作伙伴关系，学习最新的理论研究进展，提升政府自身的研究能力，促使政府在签约前科学地预判供需信息，降低签约风险。最后，通过系统学习，提升政府对契约的监管能力。“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”[16]政府需要提高契约监管能力，保障其能够鉴别出有效的绩效信息，更好地监督职业教育服务的合同承包商，合理评估职业教育服务的购买绩效。

　　3.构建责任型政府：保障政府购买行为始终处于负责状态

　　由于政府与承接方之间是委托代理的关系，职业教育服务的承接方只对合同负责，因而，在政府购买职业教育服务的框架下，当受教育者对职业教育服务不满意时，政府不仅承担着传统意义上的行政责任，而且需要对职业教育服务承接方的行为和结果负责。为保证职业教育服务购买的行为和绩效符合公共利益，必须将问责制度引入政府购买职业教育服务的全过程。其核心目的在于保障政府购买行为始终处于负责的状态，一旦政府购买职业教育服务出现否定性的后果，诸如腐败、寻租、低效，必须明文规定追究谁的责任、如何追究责任、谁来承担责任、承担什么样的责任。问责制度可以参考以下三个方面来构建：一是明确问责的主体和客体，问责主体不应仅限于政府内部，而应将政府购买职业教育服务的利益相关方纳入主体范畴，问责的客体既可以是政府，也可以是具体负责政府购买的行政官员；二是明确问责的程序和结果，问责程序包括启动程序、调查程序和裁定程序，问责结果一般表现为政府相关负责人引咎辞职，违反法律的还应承担法律责任；三是明确问责的内容和标准，问责内容一般包括在政府购买过程中的寻租行为、滥权行为、渎职行为等，问责标准须明确与不同责任事项对应的责任等级。