探索：地方现代职教体系建设政策制度的比较研究

从《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》到《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》等重要文件的颁行，从国内学者关于现代职业教育体系研究的边界与维度（关晶，李进，2014）界定到2015年《高等职业教育创新发展行动计划》（2015—2018）的正式印发，标志着我国现代职业体系建设已从国家宏观政策、理论研究进入到省级层面的贯彻落实和院校层面的管理实践。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出了“到2020年，建成一批世界一流的职业院校和骨干专业”的目标任务，《高等职业教育创新发展行动计划》中把“开展优质学校建设”列为近三年的主要任务。笔者认为，无论是建“世界一流高职”的愿景，还是建“优质学校”的行动计划，都要遵循区域经济发展和职业教育规律，建制度、出政策，合理设计，从体系功能上实现专本贯通、普职沟通、中外沟通、终身联结才是关键。为此，本研究重点搜集、查阅了全国31个省市在现代职业教育建设和发展中的政策、制度及相关资料，以制度的定量统计为基础，进行比较研究和质性分析，试图总结我国现代职教体系制度建设的特点、亮点、创新点及共性问题。

 

 

一、现代职教体系的理论界定及国家层面的顶层设计

 

 

 

 

相对于传统职业教育体系，现代职业教育体系有着更新意蕴和更高定位。从教育体系发展史看，现代职业教育体系主要着眼于工业革命以后以学校本位为主体的职业教育体系 ，从时间进程看，现代职业教育主要关注21世纪以后职业教育的新环境和新发展，从内涵要求方面看，现代职业教育相对于传统职业教育无论是体系结构还是品质标准都要求具备现代化特色、协同化机制及更好、更进步、更优越的要求。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》按照终身教育的理念，从体系框架和总体布局等方面对我国现代职业教育体系进行了顶层设计。各地遵照《现代职业教育体系建设规划》的目标要求贯彻落实，其中重要任务之一就是建构地方现代职业教育体系的制度体系，为高素质技能型人才培养工作提供良好的政策环境。

 

 

 

二、各地贯彻国家现代职业教育体系建设的政策、制度比较研究

 

 

为分析全国现代职业教育体系建设的政策和制度，本研究采用网络调研方法，主要通过四条路径搜集资料：一是通过各省（市、自治区）教育厅官网2012—2015年的重要文件、重要通知，或引擎搜索“职业教育”“现代职业教育”翻阅查询；二是百度检索“省（市、自治区）+职业教育或现代职业教育）”查询相关信息 ；三是通过各地职成信息网检索查询；四是通过电话或通讯等特殊渠道获得信息。对所收集汇总的制度文件通过SPSS统计软件分类处理得出统计结果。本次调研覆盖了全国各省市教育行政官网近4年里公开发布的有关现代职教体系建设的重要政策、重要文件及突出事件，最终统计结果在一定程度上能够真实反映各地现代职教体系制度建设的总体情况。极少数省市教育行政官网引擎功能不灵或文件录入不足，制度统计的最终数据不一定是穷举，但并不影响统计数据的基本面貌。

 

 

 

 

（一）各地现代职业教育体系政策、制度建设的统计描述

 

 

 

 

自2014年6月6日《决定》颁布以后，各地纷纷响应，按照《决定》的指示要求，各地陆续颁发了《加快现代职业教育体系构建的实施办法（决定）》（以下简称地方《决定》）。统计显示，全国共有30个省市陆续颁发了地方《决定》。西藏是教育部《加快现代职教体系建设》的支援省份，在2015年3月北京召开的民办本科对口支援西藏和四省藏区中等职业教育发展工作推进会上，教育部有关负责人对支援西藏职业教育工作也进行了具体部署。至2015年12月底，全国共有16个省（市、自治区）向社会公开发布本省未来5~15年《现代职业教育体系建设规划》（以下简称地方《规划》）。为全面推进落实中央及地方现代职教体系建设《决定》和《规划》，2012—2015年4年间各省市共建制立策至少258余项之多（图1）。

 

 

 

 

 

（二）31个省市现代职业教育体系政策、制度建设比较分析

 

 

通过对各地现代职业教育体系的政策、制度的横向比较，可以形成以下观点：

 

 

 

1.地方现代职业教育体系协同联动的制度框架初步形成

 

 

 

 

地方《决定》是现代职教体系顶层设计从抽象到具体的宏观指导政策；地方《规划》是各地实现现代职教体系顶层构想的宏观行动指南，二者与中央的《决定》和《规划》相对应，统一纳入地方制度体系的整体设计并系列颁行，形成了自上而下贯彻执行的制度支柱。过去1年内30个省级政府出台了本省的《决定》，16个省级政府向社会公布了地方《规划》；部分省市，如上海市、河南省、青海省、福建省、广西壮族自治区前后还以省政府名义颁发或转发促进职教体系建设的配套文件，如《上海市人民政府办公厅转发市教委等十六部门关于加强校企合作、提高高等教育、职业教育质量意见的通知》（沪府办发〔2012〕56号）、青海省人民政府关于进一步优化全省高等教育和职业教育布局及学科专业结构的意见（青政〔2013〕74号），福建省人大常委会2015年12月1日颁布施行《福建省促进闽台职业教育合作条例》等。《决定》与《规划》及具体制度的配套，既有静态的政策方针，也有动态操作办法，表明我国地方现代职业教育体系协同联动的制度框架初步形成。

 

 

 

 

2.地方教育行政建制立策亮点纷呈，七大经济发展区域各路引领

 

 

 

 

查阅各省教育厅（局）、处级现代职教体系建设的制度文本发现，政策、制度建设与经济发展水平高低并无关联，有些西部经济欠发达的省份，如新疆、甘肃等地，现代职教体系的政策、制度建设与经济发展需求匹配紧密，能有针对性地解决现实问题。本次统计录入的各省教育行政部门4年内现代职教体系建设的政策、制度约200项，制度种类繁多，制度创新亮点纷呈，七大经济发展区域各路引领，华东有山东、上海，华南有广西、广东，华中有湖南、河南，西北有甘肃、新疆，西南有贵州、四川，华北有天津、山西，东北有辽宁，等等（表1）。

 

 

 

 

16个省市推出的地方“规划”也有不少亮点。上海提出，构建中职至本科10条通道的学制体系，构建以企业为主体、职业院校为基础、公共实训中心为支撑、职业培训机构为补充的终身职业培训系统；建立体现职业教育特征的职业院校与开放大学、成人高校的学分转换机制及课程学分转换制度。广东提出，实施现代职业教育体系建设五大工程，即标准体系建设工程、专业课程体系建设工程、强师工程、信息化工程、国际化工程，到2020年，支持100所职业院校与国（境）外优质职业院校进行实质性合作，加强与粤港澳台职业教育交流合作，建立区域职教联盟，共享两岸四地职教资源。新疆职教体系建设规划中有两点值得关注：一是健全职业培训层次设置，完善从初级工、中级工、高级工到技师、高级技师不同层次的职业技能培训，畅通技能劳动者职业发展通道，建设一批融职业教育、职业培训、公共实训、技师研修、竞赛集训、技能人才评价等功能为一体的技能人才综合培养基地。第二，率先提出建立健全校长上岗培训和定期轮训制度，按照职业院校院（校）长任职资格标准，开展院（校）长聘任制改革和公开选拔试点。甘肃在“规划”中提出促进职业教育公平机制建设的4个举措也值得各省广泛借鉴。

 

 

 

 

3.地方现代职教体系建设的制度结构分类统计与分析

 

 

 

 

本次网络调研共收集省级宏观政策文件48个，厅、局级中观层次的现代职教体系建设规划16个，厅、局、处级创建职业体系中观层面的政策制度共194条，文件重点涉及省级中观和宏观两个层次，涵盖职业教育管理政策、中本贯通、专本贯通、中高职衔接、普职沟通、职业教育国际化发展、高职人才培养质量（含人才培养模式、专业和课程建设、品牌专业、学徒制试点）、高职院校建设、中职学校建设、考试招生、升学就业、教师队伍管理、职业教育评估督导、多元主体及产教融合、职业教育培训体系建设15种制度类别。制度结构统计显示（图2），与高职人才培养质量、中高衔接相关的制度最多，与普职沟通、职业教育国际化发展、职业教育培训体系建设相关的制度较少。这表明，目前地方现代职业体系建设仍以相对宏观的指导性、调控性制度设计为主，而操作性、规范性、多部门协调性管理制度相对较少，与体系外沟通的相关制度，如普职沟通、国内外沟通、产教融合校企合作的制度建设亟待加强。

 

 

 

三、现代职业教育体系建设的制度体系建设的方法与建议

 

 

 

 

1.以系统论理念为指导构建现代职业教育体系制度

 

 

 

 

系统是由要素组成的，要素之间是相互关联的，共同构成不可分割的有机整体，整体功能等于各部分功能之和加上相互联结的功能，所以系统的整体功能一定大于要素功能的简单相加。[2]目前各省制度结构虽然涵盖面比较广泛，但由于结构层次缺项或要素联结不紧密，子系统与子系统之间尚有不少真空地带，制度的体系功能暂时难以发挥整体功效。现代职业教育体系是一个有机的系统，可以按照系统论观点建设体系内部的次层、阶段、办学主体、办学形式、办学规范、投入要素等若干子系统制度体系，以及体系外部与普通教育、就业体系、经济环境、政治环境、文化环境等若干子系统相互沟通的联结机制。

 

 

 

 

2.以区域经济发展方式和产业结构为制度设计出发点

 

 

 

 

制度的功能之一就是为经济提供服务。职业教育是与区域经济社会发展联系最直接、最紧密的教育类型，地方现代职业教育体系制度也必须是与地方经济发展方式和产业结构调整相适应、相匹配。如青海、甘肃、宁夏等经济欠发达地区，农业经济和环保产业所占份额较大，中等职业教育及非学历的培训教育需求明显，该地区职业教育体系建设制度中需把中职层次的学历教育和各类公共职业培训体系制度建设纳入省级宏观政策统筹；上海是我国经济发达地区的引领城市，其体系建设的定位是“引入国际知名教育品牌，采用与世界一流高职院校合作办学等方式，建设若干所亚洲一流、世界知名的高端职业院校和培训机构”，因此与之匹配的职教体系制度设计的重点是建立中本贯通培养的模式机制及体系内部贯通的学制。

 

 

 

 

3.编制地方现代职教体系建设发展规划实现内外统筹

 

 

 

地方现代职业教育体系建设规划编制的意义在于省级层面统一部门认识，营造良好职业教育体系建设外部环境。目前，各地政府习惯采用渐进决策的方法，摸着石头过河，比较关注制度的修复或补充而忽视制度的预设和规划，这种方法一旦遇上制度滞后、现实发展的情形就比较被动。为了应对现代职业教育体系建设实践的不确定性、抑制随意性，发挥制度预先控制功能，建议各地组织专门人员编制体系建设规划，并在地方《规划》中为突出不同层次学历教育的统一认定、不同层次职业课程考核评估、不同身份学生学习的学分转换、办学规范与办学主体之间的法律机制、普通教育与职业教育之间的沟通机制、就业体系与职业教育体系之间转换机制、国内职教与国际职教之间的交流互认等机制的统筹设计。

 

 

结语

 

 

 

 

比较研究中国现代职业教育体系制度建设的特点和创新，有助于应对解决各地现代职业体系建设中的各种现实问题。本研究搜集的制度文本，也是《湖北省现代职业教育体系研究》的重要资料。大治治于制，小治治于事，对于职业院校而言，各地现代职业教育体系建设的政策、制度及制度设计的理念，也可为院校综合治理、建设优质学校管理实践提供参考借鉴。