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国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告

发布时间:2016-03-18 03:14:59

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全国人民代表大会常务委员会：
受国务院委托，我向全国人大常委会报告落实职业教育法执法检查报告和审议意见情况，请审议。
2015年上半年，全国人大常委会开展了职业教育法执法检查。张德江委员长亲自担任检查组组长、亲自作执法检查报告、亲自主持专题询问，这在各类教育执法检查中是第一次，充分体现了全国人大常委会和张德江委员长对职业教育工作的高度重视。3月至5月，张德江委员长和王晨、艾力更•依明巴海、陈竺3位副委员长、柳斌杰主任委员亲自带队，分四个小组先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等8个省（区、市）开展执法检查，同时委托其他23个省（区、市）人大常委会对本省（区、市）职业教育法实施情况进行检查，执法检查做到全覆盖。6月29日，十二届全国人大常委会第十五次会议听取和审议了张德江委员长代表执法检查组所作的《关于检查〈中华人民共和国职业教育法〉实施情况的报告》。6月30日，张德江委员长主持专题询问，刘延东副总理率教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、工业和信息化部、国资委等部门负责同志到会听取意见、回答询问。11月5日，陈竺副委员长和全国人大教科文卫委员会听取了教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部落实执法检查报告和审议意见的报告。今天，十二届全国人大常委会第十九次会议又专门听取国务院落实执法检查报告和审议意见的报告。这一系列举措，为进一步凝聚共识、汇聚合力、深入推进职业教育改革发展提供了强大动力。
国务院李克强总理等领导同志对职业教育法执法检查和执法检查报告及审议意见的落实工作高度重视，多次作出重要批示。刘延东副总理多次听取汇报，深入学校、企业调研，并主持召开座谈会听取各方面意见。收到执法检查报告和审议意见后，国务院批转教育部，要求会同有关部门认真予以落实。教育部和各部门迅速行动，抓紧研究解决执法检查中发现的问题。一是全面传达学习执法检查精神。根据国务院要求，教育部将张德江委员长执法检查报告、刘延东副总理出席专题询问时的讲话转发各地学习讨论。同时，对执法检查报告和审议意见提出的问题和建议逐项进行分解，根据职责由相应部门具体研究落实。二是抓紧职业教育法修订草案的起草工作。成立由教育部主要负责同志任组长，教育部、人力资源社会保障部分管负责同志任副组长，发展改革委、财政部等相关部门参加的起草工作领导小组，完成修订草案起草，正在征求各地、部门、行业企业等意见。三是书面回复委员意见。对何彬生、何健忠、周洪宇三位代表6月30日专题询问时提出的问题进行了书面回复，并抄报全国人大常委会办公厅、国务院办公厅。四是加强部门沟通协调。教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办等职业教育工作部际联席会议成员单位和科技部、人民银行、国资委、法制办、税务总局等部门，明确部门任务，建立专人负责机制，逐项制定改进措施。五是督促地方改进落实。下发通知部署各地教育行政部门认真研究分析全国人大执法检查组及省级人大常委会执法检查中提出的问题和建议，抓紧改进落实。
半年多来，通过努力，执法检查报告和审议意见中提出的问题和建议，都启动了相关工作，多数取得了新进展。也有一些问题，涉及体制机制改革，我们正结合贯彻落实党的十八届五中全会精神，在制订和实施“十三五”规划的进程中，进一步制订配套政策、推动解决。
一、主要工作进展
针对执法检查报告和审议意见指出的职业教育存在的六方面问题，国务院及相关部门采取了一系列措施加以改进。
（一）关于切实转变观念，营造有利于职业教育发展的良好氛围。执法检查报告和审议意见指出，有些地方、部门以及社会，对职业教育的重要性认识不足，提出要切实转变观念，营造有利于职业教育发展的良好氛围。为此，各地各部门通过出台政策、开展督导、宣传引导等形式，凝聚共识、更新观念、优化环境。
一是制定配套政策。教育部会同各部门把中央加快发展现代职业教育的决策部署细化为64个改革点，按照部门职责和业务领域制定了一系列专项政策，涉及招生、教学、师资、管理、投入、行业企业参与、区域协调发展、国际交流合作等职业教育改革发展的各个方面。
二是强化督导检查。2015年上半年，配合执法检查的实施，教育部组织开展了覆盖各省（区、市）的职业教育专项调研，国务院教育督导委员会办公室开展了职业教育专项督导，9月向社会公布了督导报告，督促各地聚焦重点、难点抓紧整改落实。建立职业教育工作信息管理平台，对各地落实全国职业教育工作会议精神和执法检查要求，逐项分解任务、分省建立台账，定期汇总落实情况和进展。
三是加强宣传引导。2015年，国务院决定将每年5月第二周设为“职业教育活动周”。教育部、人力资源社会保障部联合举办了以“支撑中国制造　成就出彩人生”为主题的首届活动周，组织各地开展开放校园、开放企业、为民服务等宣传展示和交流体验活动。据统计，全国共有8722所职业院校向社会开放，参与师生1780万人次，参与企业1.4万家。在中央和地方媒体组织编发了数百篇专题报道，推出了校企合作、示范校建设、院校管理、教学改革、农村职成教育等500多个典型案例。人力资源社会保障部开展“技能中国”等主题宣传，与央视合作拍摄了《中国大能手》专题节目。
截至目前，27个省（区、市）人民政府召开了职业教育工作会议，印发了推进职业教育改革发展的意见或规划。贵州、青岛颁布了职业教育条例。教育部与有关部门、地方人民政府签约共建了12个国家职业教育改革试验区，进一步完善顶层设计与地方实践相结合的协同创新机制。
（二）关于明确办学定位，大力提高职业教育人才培养质量。执法检查报告和审议意见指出，职业教育不能满足社会对技术技能人才的多方面需求，提出要大力提高职业教育质量。为此，教育部印发《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》，多措并举引导职业院校把工作重心和资源配置聚焦到教学改革上来，以增强学生就业创业能力为核心，加强思想道德、人文素养教育和技术技能培养，全面提高人才培养质量。
一是深化产教融合、校企合作。完成《职业教育校企合作促进办法（征求意见稿）》起草工作，拟征求相关方面意见后尽快报送国务院审议。教育部联合行业主管部门、行业组织，组建了基本覆盖国民经济各门类的62个行业教学指导委员会，联合制定专项政策，定期开展产教对话，形成了产教融合发展的组织平台和工作机制。教育部印发《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，推动全国1000多个职教集团（覆盖60%以上的职业院校，参与企业近3万家）进一步加强建设、拓展功能，健全治理结构和运行机制。发展改革委制定实施《产业结构调整指导目录》等，将职业教育作为鼓励类项目，安排中央预算内投资和专项建设基金，支持职业教育实训设施建设。人力资源社会保障部完成2015版《中华人民共和国职业分类大典》修订工作。财政部会同税务总局、科技部等在中关村等国家创新示范区，开展提高职工教育经费税前扣除比例的试点，并推广到全园范围内的高新技术企业执行。中国人民银行加强信贷政策指导，鼓励金融机构创新金融产品和金融服务，对符合信贷条件的职业院校积极给予信贷支持。国资委联合教育部、行业协会指导成立了中铝职业教育集团等。税务总局督促各地严格执行职业教育税收优惠政策。
二是加强和改进德育工作。以深入贯彻落实《中等职业学校德育大纲（修订）》为抓手，按照十八大以来中央的新精神及对教育工作的新要求，遵循学生身心发展特点和规律，培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高素质劳动者和技术技能人才。教育部等七部门联合印发《关于进一步开展中等职业学校“文明风采”竞赛活动促进活动育人的意见》，推动“文明风采”竞赛活动制度化、规范化、常态化，把提高职业技能和培养职业精神高度融合。制订中等职业学校学生守则，引导学生自觉践行社会主义核心价值观。进一步推进中等职业学校德育、语文、体育与健康、公共艺术、历史等课程标准研制工作。
三是调整优化专业设置。对应产业、行业分类，修订高职专业目录，颁布高职专业设置管理办法，高职专业总数由原来的1170个调减到748个，保留264个、更名167个、合并243个、新增74个、取消68个，并首次列举了746个专业方向，除国控专业外，高校可自行设置专业方向，更加紧密对接社会需求。落实已颁布的640个中职和高职专业教学标准、系列仪器设备装备规范、数字校园建设规范等，引导学校按规律办学。
四是创新人才培养模式。组织开展现代学徒制试点，2015年8月，教育部确定了165个试点单位，探索校企联合培养的人才培养模式。第一次评选451项职业教育国家级教学成果奖，总结提炼各地和职业院校在教书育人、教学改革、教学管理、教学建设等方面取得的突出进展和成就，目前成果已全部转录为视频向全国推广。以信息化改造传统教学，提升人才培养质量。自2008年起，每年举办全国职业院校技能大赛，引领教育教学改革。
五是健全质量保障体系。建立职业院校教学工作诊断与改进制度，发布高职院校质量报告，建立中职学校质量报告制度，以此推动各级教育行政部门加强事中事后监管、履行管理职责，引导学校完善内部质量保证制度体系和运行机制。实施职业院校管理水平提升行动计划，通过开展六方面20项行动，倡导践行“改变从今天开始”，推动学校以强化教育教学管理为重点，全面落实国家有关政策、制度、标准和要求，不断提高职业院校管理规范化、精细化、科学化水平。
在提高质量方面，地方也采取了一系列措施。北京等10多个省（区、市）出台了促进校企合作的政策文件。河北等10多个省（区、市）出台了推动集团化办学的促进政策。上海等地支持校企共建共享生产实训基地、产品研发中心、科技创新中心，构建校企合作利益链。江苏等地开展品牌特色专业和课程建设。天津等地实现职业院校数字校园网全覆盖，建立数字教学资源共享平台，优质资源惠及更多师生。
（三）关于加强统筹规划，建设现代职业教育体系。执法检查报告和审议意见指出，随着经济发展方式转变、产业结构调整、技术革新步伐加快，我国劳动力供求不匹配的结构性矛盾越来越突出，提出要坚持服务发展、促进就业的办学方向，推进现代职业教育体系建设，使职业教育更好地适应经济社会发展需要。为此，我们统筹发展各级各类职业教育，努力搭建人人成才的“立交桥”，培养适应产业转型升级的多样化人才。
一是推进技术技能人才系统培养。2015年10月，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，提出三方面32项重点任务，推动高等职业教育明确定位、办出特色。教育部、发展改革委、财政部印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，通过四方面22项措施引导地方本科高校向培养应用型、技术技能型人才转型发展，目前已有约200所高校启动了试点工作。同时，推进专业学位研究生培养模式改革，推动各级各类职业教育紧密衔接。
二是深化高等教育分类考试招生改革。通过健全“文化素质+职业技能”的考试招生办法，推进高职院校考试招生与普通高校相对分开。2015年高职分类考试招生数达到170万人，比2014年增加19万人，占高职招生计划总量的50%。研究制订职业院校学生升入高层次学校的办法，适当提高专科高等职业院校招收中等职业学校毕业生、本科高等学校招收职业院校毕业生比例，逐步扩大高等职业院校招收有实践经历人员的比例。
三是积极发展多种形式的继续教育。教育部、人力资源社会保障部制定实施《关于推进职业院校服务经济转型升级面向行业企业开展职工继续教育的意见》，鼓励职业院校广泛开展职工继续教育。加强学习型城市建设，成立全国学习型城市建设联盟，已有51个城市加入。教育部印发《关于办好开放大学的意见》，建立学分积累与转换制度，推进不同类型学习成果互认衔接，畅通继续教育、终身学习通道。
四是扩大国际交流合作。研究制订《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，把职业教育作为教育对外开放的重点领域之一。与德国、澳大利亚等签署合作备忘录或意向书，定期开展政策对话活动。组织天津、上海开发对接国际水平的100个中职专业教学标准并开展试点。服务“一带一路”建设，深入推进与东盟等区域合作，在有色金属行业启动试点，探索与中国企业和产品“走出去”相配套的职业教育发展模式。
在体系建设方面，地方进行了积极探索。江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、陕西等推进分类考试、综合评价、自主招生、多元录取等考试招生制度改革。吉林、辽宁、上海、江苏、江西、湖北、四川等根据相关产业升级的需要开展五年一贯制、中高职“3+2”、中职本科“3+4”、高职本科“3+2”分段培养。广西柳州实施“企业走出去职业教育伴随计划”，与印尼职业院校合作，在当地为上汽通用五菱印尼工厂培养人才。
（四）关于健全投入机制，提高职业教育经费保障水平。执法检查报告和审议意见指出，职业教育经费稳步增长机制不够健全，仍不能满足加快发展现代职业教育的需求，提出要推动建立健全政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，提高职业教育经费保障水平。为此，财政部、教育部按照《预算法》和深化财税体制改革的要求，通过进一步整合职业教育补助资金、改革资金分配办法、建立激励机制、提前下达补助资金等措施，调动地方强化管理责任、统筹使用资金、加快推进工作、提升资金绩效的积极性。同时，修订完善制度，推进预算公开，开展专项检查，加强绩效考评，切实加强职业教育补助资金管理。
一是制定实施生均拨款标准。在2014年建立高职院校生均拨款制度，要求到2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元；财政部、教育部、人力资源社会保障部2015年11月联合印发《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》，要求到2016年底地方应建立中职生均拨款制度，中央财政采取“以奖代补”措施，引导各地开展工作。截至2015年12月，全国所有省份均已出台了高职生均拨款制度，26个省（区、市）出台了中职生均拨款制度。
二是实施重大财政专项。实施现代职业教育质量提升计划，中央财政持续投入，引导和支持各地提高高职生均拨款水平，改善中职办学条件特别是实训条件，加强“双师型”教师队伍建设，2015年投入近150亿元。发展改革委、教育部、人力资源社会保障部实施中等职业教育基础能力建设项目，支持中等职业学校加强基础设施建设，2015年投入近40亿元。同时，财政部、教育部开展了中央财政“以奖代补”资金使用管理情况专项检查，督促各地专款专用，提高资金使用效益。
三是健全学生资助政策体系。中职免学费政策覆盖92%学生，15个省（区、市）出台中职学生全部免学费政策。中职助学金覆盖近40%学生，资助标准从年生均1500元提高到2000元，高职助学金覆盖25%以上学生。
四是积极引导社会资本投入。配合全国人大做好《民办教育促进法》修订工作。修订完善关于鼓励社会力量办学、促进民办教育健康发展的改革文件，抓紧制定配套细则。探索通过购买服务、专项债券等方式，吸引社会资本投入建设实训设备、技术、师资、课程等资源。
在经费投入方面，地方进一步加大了力度。江苏提出到2020年，建成100所左右的现代化示范性中职校、一批具有中国特色的世界一流高职院校和国内一流的应用技术型本科高校。河北、河南、甘肃采取“生均标准+绩效奖励”的办法，建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度。广西从土地出让收益计提教育资金中安排一定资金用于发展农村中等职业教育。河南、广西对民办及企业办职业院校实行“以奖代补”；四川支持社会力量以购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。
（五）关于抓住关键环节，建设“双师型”教师队伍。执法检查报告和审议意见指出，教师队伍建设是当前发展职业教育中的薄弱环节，提出要切实解决制约教师队伍建设的问题，建设适应现代职业教育发展要求的教师队伍。为此，我们以制度标准建设为核心，着力打造“双师型”教师队伍。
一是完善专业标准。颁布并实施《中等职业学校教师专业标准》《中等职业学校校长专业标准》，加强职业学校“双师型”教师队伍建设，全面提升管理队伍素质和水平。
二是推动校企共建教师队伍。教育部、财政部、人力资源社会保障部、国资委等部门继2012年颁布《职业学校兼职教师管理办法》后，近期将联合发展改革委、税务总局等颁布《职业学校教师企业实践规定（试行）》，建立“专任教师企业实践+企业人员兼职任教”相结合的“双师型”教师队伍建设政策机制。
三是加强教师培养培训。中央和地方财政持续安排专项资金支持实施职业院校教师素质提高计划，大规模开展教师国内外培训和企业实践，开发教师培养培训课程和教材，提升教师专业教学能力和水平。
四是提升教师队伍信息化应用能力。根据《中小学教师信息技术应用能力培训课程标准（试行）》，指导各地组织实施教师信息技术应用能力提升工程。
在教师队伍建设方面，地方进行了积极创新。吉林实行新录用专业教师到企业实践一年后上岗任教制度，设立“长白山技能名师”岗。四川等地探索在中等职业学校设置正高级教师职务（职称）。甘肃设立了“双师型”教师专项补贴。河北、山东、广西等地支持职业院校使用一定比例的编制聘请兼职教师。青岛深化校长职级制改革，出台职业学校校长专业标准。湖南、青海推进校长聘任制改革和公开选拔试点。
（六）关于坚持分类指导，促进西部地区、民族地区和农村地区职业教育协调发展。执法检查报告和审议意见指出，西部地区、民族地区和农村地区的职业教育发展相对滞后，校舍面积、实训基地、教学设备等基础条件亟需改善，提出要因地制宜地开展分区规划，促进协调发展。为此，我们在规划编制、项目投入多方面对这些地区予以倾斜，同时积极开展对口帮扶工作。
一是完善东中西部合作机制。支持东部地区职业院校特别是示范性职业院校积极面向中西部地区招生，深化东中西部职业院校在专业建设、课程开发、资源共享、学校管理、师生交流等方面的合作。目前东西部中等职业学校开展联合招生、合作办学规模保持在30万人左右。继续办好内地新疆、西藏中职班，累计招生近2万人。
二是实施有针对性的精准帮扶。推动东部地区10个职教集团与滇西10市州、17个职教集团和33所民办本科高校与藏区14地州开展对口帮扶，指导西部和民族地区分区制定规划，用东部地区优质资源带动西部和民族地区职业教育发展。推广藏区“9+3”经验（即9年义务教育+3年免费中等职业教育，四川“9+3”免费中职教育已累计招生超过5万人），培养适应民族地区发展需要的技术技能人才。国务院扶贫办、教育部、人力资源社会保障部联合实施职业教育扶贫助学补助政策，为每个建档立卡的农村贫困家庭每年补助3000元左右，促进贫困家庭子女接受职业教育，阻止贫困代际传递。
三是加强面向“三农”的职业教育。开展国家级农村职业教育和成人教育示范县创建工作，截至目前已入围112个县（区），提升职业教育服务“三农”水平。指导地方按照教育部、农业部联合印发的中等职业学校新型职业农民培养方案（试行）出台相关落实文件。组建现代农业、现代畜牧业、现代渔业、都市农业、现代农业装备等五大涉农职业教育集团，推进农业领域的校企对接，创新农学结合、弹性学制模式。研究制订县级职教中心综合改革方案，推动其优化布局、强化内涵、拓展功能。
在执法检查的有力推动下，职业教育改革发展进入了新阶段，制度标准建设逐步体系化，办学水平和服务能力进一步提升。中职毕业生初次就业率连续9年超过95%，高职毕业生半年后就业率连续3年超过90%，毕业生就业呈现去向更加多元、紧贴结构调整、密切服务城镇化和中小微企业发展等特点。中国选手参加第43届世界技能大赛取得5金、6银、4铜的优异成绩。职业教育成为推动经济转型升级和大众创业、万众创新的重要支撑。
二、下一步工作考虑
尽管职业教育工作取得了明显进展，但我们清醒地看到，职业教育仍是教育领域的薄弱环节，总体发展水平与经济社会发展的需求还很不适应，与人民群众的期盼还有较大差距。对照执法检查报告和审议意见提出的问题，在以下几个方面进展仍然较慢、成效还不明显：一是对职业教育的认识还不到位。社会对职业教育和职业院校毕业生仍然存在偏见，一些用人单位存在以学历为门槛歧视职业院校毕业生现象，技术技能人才的社会地位和待遇有待提高，家长们主动选择子女上职业学校积极性也不高。二是职业教育与经济社会需求存在脱节现象。一些地方对职业教育的统筹管理还不够有力，职业院校的地域布局、专业结构、层次类型不够合理，办学特色不鲜明，存在重复建设、资源分散、学校无序竞争、学生获得“双证书”的渠道不够畅通等问题。三是多渠道筹资机制尚不够完善。因历史欠账较多，一些职业院校特别是西部、农村和民族地区的办学条件未达到国家办学基本标准。在调动社会力量兴办职业教育方面，还缺乏有针对性的引导政策和操作办法。四是职业院校教师队伍整体素质不高。符合职业教育特点的编制管理、收入分配制度和评价机制不完善，技术技能人才在学校和企业之间流动仍有障碍，“双师型”教师总量不足、素质不高、激励政策不够。五是行业企业参与的内生动力不足。行业、企业等参与办学的责权利尚未有法律明文界定，具体政策缺乏吸引力、可操作性。特别是一些国企“办学难”，所办学校既无生均经费、教师工资等财政拨款，也不能按民办学校标准收费。六是部门沟通协调的有效机制有待完善。职业教育工作涉及诸多部门和管理层次，部门之间的协调配合力度不够，上下协调、各方协作的潜力远未发挥出来。
解决这些问题，归根结底要靠改革创新，重在破解体制机制难题。今后一个时期，我们将深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实全国职业教育工作会议、职业教育法执法检查要求，进一步把加快发展现代职业教育作为深化教育领域综合改革、构建科学合理教育结构的重要突破口，深入推进体制机制创新和制度建设，逐一破解执法检查报告和审议意见提出的各项问题，着力运用法治思维和法治方式推动职业教育改革发展。重点推进如下工作：
一是积极做好职业教育法修订工作。根据各方面反馈意见，抓紧修改完善职业教育法修订草案，进一步明确职业教育的法律地位、体系架构、基本制度、条件保障、统筹协调等关键问题，尽早提请全国人大审议。
二是增强服务国家战略的主动性。服务中国制造2025，编制《制造业人才发展规划（2016—2020年）》，同步推进人才培养。服务京津冀协同发展、长江经济带等战略，通过结对合作、集团化办学等方式，推动职业教育与区域产业转型升级、新型城镇化建设融合发展。服务大众创业、万众创新，加强学生创新创业教育，广泛开展职业技能培训，提升社会成员就业创业能力。服务“一带一路”建设和国际产能合作，积极推动职业教育与企业共同“走出去”，实现我国产业和职业教育在国际竞争中的协同布局、相互支撑。
三是继续出台配套政策。尽快颁布职业教育校企合作促进办法，推动一批深度参与职业教育的“教育型企业”发展，深化产教融合、校企合作。推动各地落实职业院校生均拨款制度，积极吸引社会投入，健全多渠道筹资机制。推动各地依法依规核定教师编制，根据教育教学需要配备师资；健全教师招用制度等，吸引优秀人才从教。推动完善就业政策和用人机制，提升职业院校毕业生就业的比较优势，提高技术技能人才的地位和待遇。
四是积极开展改革试点。深入推进现代学徒制试点，创新职业教育人才培养模式。探索开展委托管理、购买服务试点，激发社会力量举办和参与举办职业教育的活力。开展县级职教中心综合改革试点，培养新型职业农民。
五是强化联动工作机制。发挥好职业教育工作部门联席会议制度的作用，定期会商、推动和督促，加强协调配合和政策衔接。发挥好行业和社会组织的作用，加强政策评估、试点跟进和经验总结，及时解决改革中遇到的新问题，在法治轨道上推动现代职业教育加快发展。
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